Ход и итоги сессии РКИК ООН[1]

В июне ежегодно проводится сессия Вспомогательных органов РКИК, призванная, прежде всего, подготовиться к предстоящей в конце года очередной Конференции сторон (КС, следующая КС 30 пройдет в ноябре в г. Белем, в Бразилии). Вспомогательный орган по осуществлению (ВОО) занимается институциональными и финансовыми делами, а Вспомогательный орган для консультаций по научно-техническим аспектам (ВОКНТА) смысловыми и методическими вопросами, однако оба органа, как и все переговоры РКИК, в основном ориентированы на климатическое финансирование Глобального Юга.

Нынешняя, 62-ая сессия началась с двух дней дебатов по повестке дня. Это не необычно для РКИК, страны пытаются решить свои задачи, предлагая новые пункты повестки. Проблемой стали предложения развивающихся стран (Группы LMDC) о рассмотрении односторонних торговых барьеров и об отдельном обсуждении действий (рабочей программе) по статье 9.1 Парижского соглашения (ПС) – финансовой поддержки со стороны развитых стран. Было понятно, что развитые страны этого не допустят, но определенный шаг будет сделан. В итоге приняли компромиссное предложение Группы 77 и Китая, что торговые меры войдут в имеющиеся в повестке пункты, в частности, в рассмотрение справедливого перехода. Заметим, что это не новый, а хорошо забытый старый вопрос. Ст. 3.5 РКИК гласит, что «меры, принимаемые в целях борьбы с изменением климата, включая односторонние меры, не должны служить средством произвольной или необоснованной дискриминации, или скрытого ограничения международной торговли». Весьма вероятно, что в Белеме организационные проблемы повторятся, а КС начнется с предложения включить в повестку те же вопросы как отдельные пункты.

Можно выделить две главные темы сессии. По обеим приняты краткие решения о продолжении работ и имеются неофициальные записки – заготовки для КС 30.

Справедливый переход на зеленую экономику.

В РКИК давно обсуждается тема влияния низкоуглеродного развития одних стран и/или секторов мировой экономики на другие сектора и государства. Многие годы это шло в формате дискуссий и Форума по ответным мерам (Response measures, RM) в рамках работы по Конвенции, Киотскому протоколу и ПС. Инициаторами темы были, прежде всего, арабские страны — экспортеры углеводородов. Они настаивали на рассмотрении негативного влияния развитых стран на экономику развивающихся. В свою очередь, развитые государства отмечали предсказуемость снижения спроса и возможности диверсификации экономики, равно как и наличие позитивных эффектов. В Бонне было принято очередное организационное решение о продолжении работы Форума, кроме того, по инициативе развивающихся стран была принята неофициальная записка по RM (Conference Room Paper, CRP), отражающая новый контекст – рассмотрение односторонних торговых барьеров. Наличие записки в статусе CRP не означает ее рассмотрения на КС 30. Ее роль «подстраховать» включение торговых барьеров в основном выбранном для этого поле — Рабочей программе по обеспечению справедливого перехода (Just Transition Work Program, JTWP).

Решение о JTWP было принято на КС 28 в рамках работы по ПС. Имеется в виду достижение справедливого для всех стран и групп населения глобального перехода на «новую жизнь», включая действия в самом широком смысле слова (устойчивое развитие и искоренение нищеты, mitigation т.е. предотвращение изменений климата, адаптация и сопротивляемость к ним, потери и ущерб, наращивание потенциала, финансирование развивающихся стран и др.). Было намечено на КС 31 рассмотреть итоги работы и принять решение о продолжении данной деятельности. В Баку не удалось выработать никакого документа по JT, крупнейшие развивающиеся страны (Группа LMDC) и ряд других государств возражали против признания социально экономических возможностей ухода от ископаемого топлива, а все «ресурсы» достижения консенсуса были на КС 29 брошены на новую финансовую цель ПС.

В Бонне решений не принималось, но шли активные дебаты, усиленные выбором JT для обсуждения односторонних торговых мер. Была подготовлена информационная записка (Informal Note) сопредседателей SBs, статус которой подразумевает продолжение ее рассмотрения для принятия решений на КС 30. В документе три группы опций. Первая касается детализации действий в сфере энергетики. Можно указать на уход от ископаемого топлива (в справедливом, упорядоченном и равноправном стиле, учитывая различия между странами и национальные особенности). Можно ограничиться всеобщим доступом к устойчивой энергии и энергобезопасностью. Третий вариант, ничего не писать. При этом в других подпунктах сферы охвата зафиксирована всеобъемлющая деятельность, включая сельское хозяйство, природу и жизнь людей в целом, но чем наставали многие страны, а также экологическая общественность. Вторая группа опций касается торговых мер. Может говориться о международной кооперации и реакции на обеспокоенность относящимися к тематике изменений климата односторонними мерами, ограничивающими торговлю. Другой вариант, указать на трансграничные воздействия климатических мер, включая их воздействие на торговлю. Третий вариант – ничего не писать.

Третья группа опций определяет дальнейшую деятельность по JT. Первый вариант не подразумевает существенных изменений, будут идти обсуждения и делаться политические заявления. Вторая опция, на КС 30 приблизиться к практике. Здесь могут быть самые разные варианты. Самый простой создание глобальной информационной платформы, более продвинутые действия — сеть технического содействия. Самый действенный вариант – решение о создании специального механизма, условно называемого ВАМ (Belem Action Mechanism on JT), на таком ускорении деятельности настаивает экологическая общественность. Есть и третья опция, подождать до конца 2026 года и на КС 31 принять то или иное решение по продолжению деятельности. У этой опции большие шансы, так как при образовании JTWP именно КС 31 была названа следующей датой принятия решений. При этом если в Бразилии решение о будущем JT отложат на год, то все равно очень желательно принять там хотя бы предварительные решения по охвату энергетики и по торговым барьерам.

Адаптации к изменениям климата

Второй насущной задачей сессией была подготовка документов, связанных с глобальной целью ПС по адаптации (Global Goal on Adaptation, GGA), принятой в ОАЭ на КС 28. Важной частью этой работы, рассчитанной на два года, является разработка индикаторов мер адаптации, которые получают финансовую поддержку (эта деятельность получила название «ОАЭ – Белем рабочая программа по индикаторам»). Первоначально предложения стран и различных заинтересованных лиц содержали около 1500 индикаторов, затем к Бонну был подготовлен консолидированный список из 490 индикаторов, при этом ранее было решено для работоспособной системы адаптации нужно, чтобы было не более 100. Будут приниматься не индикаторы в целом, каждый из них должен быть увязан с конкретным пунктом параграфов 9 и 10 GGA, список так и составлен. Это означает, что нужны индикаторы для жизни людей и соответствующей инфраструктуры, природы и культурного наследия (в отличие, например, от индикаторов для секторов экономики, работы промышленных предприятий, бизнеса и т.п.).

В Бонне активно обсуждались приоритеты индикаторов. Развивающиеся страны настаивали на главенстве финансовых параметров помощи Севера, при этом Группа LMDC не считала приоритетными социально-экологические аспекты. Предлагались варианты системы главных и вторичных индикаторов, но они не вошли в решение по GGA, описывающее, прежде всего, критерии выбора индикаторов. Все индикаторы должны быть измеряемыми. Индикаторы, отражающие риски и угрозы, должны быть прямо увязаны с адаптацией, включая индикаторы при разных сценариях развития глобального потепления. Индикаторы, заимствованные из других конвенций, прежде всего, по биоразнообразию и опустыниванию должны быть ориентированы на адаптацию. При этом национальные особенности могут быть отражены в суб-индикаторах. Индикаторы по предотвращению изменений климата (митигации) нужно убрать. После длительных дебатов был согласован пункт по средствам реализации (Means of Implementation, MOI). Их индикаторы, включая финансовые, должны относиться к GGA ПС, они могут отражать как объемы, так и доступность, и категории средств, что важно для развивающихся стран и соответствует их стремлению проложить путь к численным финансовым параметрам адаптации.

До КС 30 председатели ВОО и ВОКНТА должны пригласить экспертов, которые ориентируясь на принятые критерии и пп. 9-10 GGA, уменьшат список индикаторов до 100. На заключительном заседании сессии Индия указала, что эксперты должны представлять страны. Это не простое замечание, вмешательство стран в техническую работу может сильно ее затормозить, поэтому мнение Индии было лишь принято к сведению. По мнению многих участников сессии, документы Бонна позволяют уверенно двигаться вперед и на КС 30 выстроить систему индикаторов в помощь людям, природе и культурному наследию.

Наименее развитые (Least Developed Countries, LDC) и ряд других развивающихся стран призывали обсудить финансовую цель GGA, в частности, в рамках Дорожной карты Баку по адаптации (Baku Adaptation Roadmap, BAR). Развитые страны были против обсуждения принятой в Баку финансовой цели ПС на 2035 год (она не содержит численных параметров для адаптации и отдельно для LDC). Была подготовлена неофициальная записка председателей ВОО и ВОКНТА для рассмотрения на КС 30 с различными опциями продолжения работы BAR, включая создание новой Рабочей программы. Там же представлены варианты трансформации деятельности по адаптации в целом.

Еще одним вопросом адаптации является пересмотр руководящих указаний о том, как страны должны докладывать о своих национальных планах адаптации (NAP). Ранее предполагалось, что работа завершится на КС 31. К сессии в Бонне секретариатом был подготовлен доклад о опыте ряда стран по NAP, где предложено завершить пересмотр в 2028 году, следуя за пересмотром ETF (Enhanced Transparency Framework) — правил представления информации в целом. В Бонне принят проект решения КС 30, гласящий что сроки ВОО определит в июне 2026 года. Также для КС 30 составлен неофициальный прототип решения по NAP в целом, там масса нерешенных вопросов, в частности связанных с финансированием.

К деятельности по адаптации относится и долгосрочная Найробийская рабочая программа, которая традиционно обсуждается не на КС, а на летних сессиях ВОКНТА. Принятое в Бонне решение подводит итоги ее работы за отчетный год.

Прочие вопросы сессии

Из прочих вопросов сессии можно выделить обсуждение нерыночных подходов к сотрудничеству стран (без передачи углеродных единиц) по статье 6.8 ПС (NMA, Non Market Approach). Потенциально это очень важная тема (налоги, платежи, стандарты, финансовые схемы и т.п.), где есть немало проблем даже при том, что в Бонне она обсуждалась вне проблемы торговых барьеров. Ранее была создана специальная платформа для совместных действий, но там в 2024 году появилась только одна заявка (от семи стран Африки), а в мае 2025 года добавилась еще одна (представлена Японией по развитию NMA в четырех государствах Азии). Страны не спешат, хотя на платформе уже более 20 организаций выразили готовность участвовать и поддерживать сотрудничество по NMA. Пути ускорения сотрудничества обсуждались как на КС 29 и сейчас в Бонне. Дискуссии носили очень широкий характер, включая и диспуты о том, что можно считать NMA. Обсуждалась и инициатива стран Амазонии по рассмотрению на КС 30 специального механизма «Joint Amazon Mechanism of Mitigation and Adaptation for Integrated and Sustainable Forest Management» (на основании принятой в 2023 году Белемской декларации). Однако Группа LMDC выступила против приоритетов тех или иных регионов, секторов экономики или групп стран, отмечая, что интерес к Амазонии вызван именно местом проведения КС 30.

В результате была подготовлена неформальная записка, имеющая статус предложений Председателя ВОКНТА, для последующего рассмотрения на КС 30. В ней позитивно представлен прогресс по ст.6.8, растущий интерес стран (уже почти 100 государств определили своих контактных лиц по NMA) и различных организаций к развитию NMA. Предложены технические усовершенствования платформы. Намечены действия по повышению потенциала стран в развитии NMA, а также проведение на КС 30 рабочего совещания с особым вниманием к действиям по устойчивому управлению лесами, сочетающими адаптацию (смягчение последствий изменений климата) и предотвращение изменений климата (mitigation).

Также в Бонне прошло рабочее совещание по ст.6.8 (доклад о нем ВОКНТА предстоит принять на КС 30). Были высказаны различные идеи. В частности, предлагалось, чтобы в 6.8 страна могла участвовать в одиночку, часто не просто договориться с соседями. Однако это противоречит самой сути ст.6, посвященной международной кооперации. Другая идея («contribution approach») тоже отражает сложности действий на уровне стран, предлагается «спуститься» на уровень крупных компаний, корпораций, которые намерены достичь углеродной нейтральности. Они могут инвестировать в NMA той или иной страны или группы стран и часть углеродного эффекта зачесть себе без покупки углеродных единиц. Конечно, при этом возникает немало сложностей, в частности, как избежать двойного учета, как сопрягать эту деятельность с ОНУВ и т.п., однако по мнению участников совещания данная идея заслуживает проработки.

По программе по предотвращению изменений климата (Mitigation Work Program, MWP) была подготовлена только очень краткая неофициальная записка. Фактически прогресса не было, обсуждалось создание цифровой платформы по обмену опытом (решение о ее создании было принято на КС 29), а также возможные элементы решения на КС 30. Вероятно, в Бонне сама тема во многом была «затенена» JTWP с ее торговыми проблемами, а на MWP уже не хватило переговорных сил. При этом реальная практика сокращения выбросов и платежей содержалась в докладе ICAO и докладе IMO, они были заслушаны ВОКНТА и приняты к сведению, на КС 30 эта работа продолжится.

В решении ВОКНТА по исследованиям и систематическим наблюдениям приветствуется деятельность Всемирной метеорологической организации и Межправительственной группы экспертов по изменению климат (МГЭИК), в частности по подготовке Седьмого оценочного доклада, Специального доклада по городам и Методологического доклада по короткоживущим климатическим факторам (метан, сажа и др.). ВОКНТА просит МГЭИК подготовить Методологический доклад по удалению (removal), а также улавливанию, хранению и использованию СО₂, продолжить представлять странам научную, техническую и социально-экономическую информацию по изменению климата. Тон решения спокойный, без слов о критичности ситуации, на чем настояли арабские и ряд других развивающихся стран.

Роль МГЭИК и Седьмого доклада обсуждалась в Бонне также в контексте процедурных и логистических аспектов подведения итогов выполнения ПС (Global Stock Take, GST), его второй «раунд» GST 2 намечен на 2028 год. График подготовки доклада сейчас таков, что он лишь частично будет готов к GST 2, вероятно будут только тома 1 и 2 (физические основы и воздействия/адаптация) без сводных резюме. Крупнейшие развивающиеся страны призывали не спешить, отмечая при этом, что МГЭИК не единственный источник информации для GST. Им оппонировали развитые государства, островные и латиноамериканские страны, а также Африканская группа. При этом островные развивающиеся страны и LDC настаивали на отдельном рассмотрении в GST темы «потерь и ущерба». Дискуссии продолжатся на КС 30.

В Бонне рассматривались гендерные вопросы, а на КС 30 должен приниматься новый план работ по данной теме (см. №6 ProКлимат). Было принято организационное решение и составлена неофициальная записка, представляющую собой огромную таблицу вопросов и возможных действий, работа над ней продолжится в Бразилии.

Страны не пришли к согласию в вопросах работы центров передачи технологий, их функций, расположения и т.п. Есть проект документа КС 30 с опциями решений.

Было в Бонне и рассмотрение традиционного для РКИК набора финансово-организационных, отчетных и административных вопросов (см. список документов). Обсуждалась и синергия с другими конвенциями, прежде всего, по биоразнообразию и опустыниванию (секретариатом был подготовлен доклад о кооперации с другими организациями ООН), однако далее дискуссий и сетований на бюджетные проблемы страны не продвинулись. Намечено, что они подадут свои предложения по данным вопросам.

Работа сессии как обычно включала различные встречи и семинары, где страны и представители бизнеса, науки, гражданского общества, коренных народов и др. обменивались мнениями по различным аспектам снижения выбросов парниковых газов и адаптации к изменениям климата. Именно на них, рассматривались NDC 3.0 (определяемые на национальном уровне вклады в Парижское соглашение на 2035 год, ОНУВ). Подача ОНУВ, вероятно, главное глобальное действие 2025 года и все страны должны это сделать к КС 30. Сейчас на портале NDC РКИК более 25 документов, в том числе ряда ведущих стран.

Были проведены консультации по Дорожной карте «Баку – Белем 1.3Т» (достижение к 2035 году уровня климатического финансирования развивающихся стран 1,3 трлн$/г, из которых 300 млрд будут средства Глобального Севера, а 1 трлн Юга) и смежным вопросам, важным для КС 30. Вопрос в том, что будет в итоге обсуждений на КС 30, только отчет о проведенных встречах или что-либо по сути? Развитые страны продвигали идею массового привлечения частных финансов всех стран. Развивающиеся государства и экологическая общественность выражали сомнения, указывая что более 50 крупнейших частных банков продолжают активно финансировать использование ископаемого топлива. Наименее развитые государства подчеркивали ключевую роль финансирования по линии «потерь и ущерба». Арабские страны указывали на важность инвестиций в улавливание и захоронение СО₂. Бразилия неофициально назвала три приоритета: тропические леса, агроэкология, частные финансы. Приведет ли это к массированному частному финансированию прекращения сведения тропических лесов, в частности, в Амазонии?

Обсуждалось в Бонне и в целом проведение будущих встреч РКИК. Число участников КС резко выросло, а число организаций наблюдателей за 4 года увеличилось примерно на 60% и достигло почти 4 тыс. Многие страны активно пользуются опцией «Party overflow» для их представителей, занимающихся семинарами, павильонами и другими действиями, отличными от переговоров. Звучали призывы ограничить численность делегаций, ввести систему однодневных баджей для отдельных мероприятий. Также много говорилось о дискриминации наблюдателей, сложностях с визами и проживанием. В итоговом решении ограничений не вводится, но странам рекомендуется ответственно отнестись к «Party overflow», много говорится о содействии наблюдателям, особенно из развивающихся стран.

Серьезной проблемой стал выбор места проведения КС 31. По правилам ротации эта КС должна пройти в одной из стран группы ООН «Западная Европа и другие [развитые] страны». Обычно решение принимается заблаговременно. Турцией и Австралией были давно поданы заявки, но ни одна из стран не готова отказаться. По неофициальной информации Турция надеется использовать председательство на КС для решения вопроса о членстве страны в «клубе» развитых стран – списке Приложения 1 РКИК. Он составлялся в начале 1990-х, когда Турция предполагала вступить в ЕС и вошла в Приложение 1. Список давно устарел (там нет Сингапура, Ю. Кореи, ОАЭ, Чили и др., уже более 15 стран не получают ODA — официальную помощь развития по каналам ООН, но в РКИК не считаются развитыми). Однако прошлый опыт показывает, что предложения стран, в том числе России, по исправлению ситуации не находят поддержки и в РКИК не реализуются. Австралию поддерживают ведущие страны ЕС, но в пользу Турции «играют» финансовые соображения. Кроме того, надо учитывать, что данная группа ООН выносит не окончательное решение, оно должно быть единогласно утверждено КС, о чем в Бонне на заключительном заседании напомнила Россия. На КС 30 этот вопрос может породить немало сложностей, прежде всего, для страны-председателя. По правилам РКИК, если нет решения о месте проведения, то КС проходит в Бонне. Есть и другой прецедент, когда местом проведения считались Фиджи, а КС прошла в Бонне, но под председательством представителя данной страны.

КС 32 пройдет в Африке, желание ее принять высказывала Нигерия, КС 33 состоится в Азии, вероятно, в Индии.

Общая оценка сессии РКИК

Прошедшая сессия РКИК была в целом такой же, как и множество предыдущих, ее нельзя назвать ни провалом, ни прорывом. Страны еще раз продемонстрировали очень медленный, но прогресс в подготовке решений. США не участвовали в сессии, но без них ничего не изменилось, без США с их, как правило, специфической позицией, нацеленной на внутреннюю аудиторию, было даже проще.

Крупнейшие развивающиеся страны (LMDC) и, прежде всего, арабские государства, как и ранее стремились притормаживать все действия, а также не допустить «навязывания» им какой-либо деятельности, отмечая суверенное право выбора того, что, как и когда делать. Нередко с их позицией совпадало мнение России. На другом «фланге» наиболее уязвимые развивающиеся страны: LDC и островные государства (всего около 75 стран). Они, как и ранее требовали активных действий и быстрейшего выделения им средств для решения климатических проблем, прежде всего, грантов на адаптацию. За ускорение деятельности в целом выступали ЕС и другие развитые государства, во многих случаях также латиноамериканские и африканские страны. При обсуждении финансовых вопросов страны демонстрировали разное отношение к инновационному и частному финансированию, продвигаемому развитыми государствами. В целом развивающиеся страны и общественные организации настаивали на доминирующей роли государственных средств развитых стран.

Несмотря на различия в позициях отдельных стран, на завершении сессии Группа 77 и Китая (более 130 государств) еще раз подчеркнула свое единство и солидарность с наиболее слабыми и уязвимыми странами. Кроме того, наиболее слабые и уязвимые государства и группы населения, Глобальный Юг в целом, получали поддержку экологической общественности как Севера, так и Юга, критикующей, прежде всего, наиболее богатые страны и крупный бизнес за их слабые действия и обещания, не подкрепленные реальными делами.

[1] Данная справочная информация подготовлена А.О. Кокориным, ведущим экспертом по вопросам изменения климата Фонда «Природа и люди», имеющим богатый опыт участия в работах РКИК. Вопросы и комментарии направляйте на почту [email protected]